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新形势下干部 “为官不为”问题的 动因探究与防治路径研究
来源: 市委组织部干部监督处 发布时间: 2017-07-20 浏览数: 3146

近年来,在全面从严治党新形势下,一些地方、一些干部中出现“为官不为”现象,逐渐引起社会的广泛关注。“为官不为”直接影响干部队伍建设和地方事业发展,更直接关系党和政府的威信和形象。中央对治理“为官不为”问题高度重视,态度坚决。习近平总书记强调,为官一任,要有肝胆,要有担当精神,应该对“为官不为”感到羞耻,应该予以严肃批评。十八届六中全会着重提出,要坚持正确选人用人导向,党的各级组织要旗帜鲜明为敢于担当的干部担当,为敢于负责的干部负责。省委李强书记在县委书记工作讲堂上对干部强调,面对矛盾敢于迎难而上,面对风险敢于挺身而出,面对失误敢于承担责任,面对歪风邪气敢于亮剑,要做这样的担当者。今年初,市委将防治干部“为官不为”问题列为年度重点调研课题,由市委组织部承担。部研究室、干部监督处以及市社科院社会发展研究所分别抽调力量,组建联合课题组开展专题研究,目的是分析掌握“为官不为”的发展现状,梳理探求形成这一问题的具体动因,研究提出针对性防治措施。课题组查阅了相关文献资料,采取专题座谈、集中访谈、问卷调查等多种方式,听取、征求了近1500名机关干部、专家学者以及基层群众的意见建议,经过反复研讨、多轮修改,最终形成本研究报告。

一、“为官不为”的内涵特点

“为官不为”等懒政怠政问题是世界各国政府面临的共同挑战。美国人事管理署2005年的抽样调查发现,超过4%的公职人员存在过“为官不为”,表现为执行力弱、低产出率、积压工作、差错不断及屡遭投诉等。英国的《文官守则》和《富尔顿法》、新加坡的《公务员守则和纪律条例》,都明确了推诿拖拉等“为官不为”问题,并提出针对性惩戒或处分措施。我国自古就有“在其位谋其政”的岗位职责要求。总体上,中外国家在不同时期对“为官不为”的内涵定义比较统一。狭义上看,“为官不为”通常指干部不履行或不认真履行应尽职责的行为;广义上看,是指由于理解与认知程度、自身能力及受益程度不同等原因,干部不全面、不及时、不有效、不规范履职尽责,从而贻误工作和事业发展,损害群众利益,影响党和政府形象的问题,主要表现是不能为、不想为、不敢为以及消极作为、胡乱作为等。考虑到课题研究及成果应用的针对性、实效性,本课题侧重广义概念,研究对象重点是掌握公权力的行政机关干部,调研样本主要选取我市相关领域的领导干部和普通群众。

实际工作中,我们认为,“为官不为”问题具有几个显著特点:一是隐蔽性。“为官不为” 表面上不违纪不违法,只有不为者本人和直接关系人能够知晓,且难以规范定量,多是相关主体的主观感受,给发现和判定带来困难。二是动态性。一个干部,可能某一时期不作为,但通过自身警醒或是受人影响,也会变得担当作为,同样,肯作为的干部也可能因主客观原因变得不作为,这一动态变化贯穿干部履职全程。三是传染性。由于认定处理手段缺失,违纪成本低廉,一个地方个别干部的“为官不为”会较快影响到其他干部,出现“劣币驱逐良币”现象,带来相对普遍的自我要求放松,造成问题蔓延。

二、新形势下“为官不为”的现实表现

近几年,针对“为官不为”这一热点问题,全国各地开展了集中性的调研和探索,部分省市出台意见办法,组织专项治理,推进问题防治。广东省明确了“为官不为”10种表现,纪检机关、组织部门联合开展查处;贵州等地专门进行立项研究,在理论层面加大创新力度;我省制定下发了防治为官不为的具体办法,严厉问责了一批庸懒散拖干部。2015年,我市研究出台防治为官不为推动干部担当作为的实施办法,明确3大类16种追责情形,在操作层面作了有益探索。二季度以来,本着“广泛覆盖、有的放矢”原则,组织开展专题调研,对象涵盖机关干部、基层群众、企业人员等各个类别。同时,在权重分布上,考虑到中青年干部作为各单位的中坚力量,多数既直接面对上级机关,又一线接触服务对象,对“为官不为”有比较切身的认识和体会,所以将25岁至45岁的干部群体列为调查主体。调研中,近20%的受访对象认为当前“为官不为”比较严重或非常严重;30%认为“为官不为”集中在省、市级机关部门,选择街镇及村社基层的不到10%,超过60%的受访对象认为“为官不为”直接影响本地本单位的健康发展。

在全面从严治党不断引向深入、经济社会发展步入新常态的大背景下,干部群体中存在的“为官不为”现象,集中表现出4种形态,必须引起重视,切实加以解决。

一是能力不足不会为。一些干部平时疏于学习,懒于思考,缺乏主动钻研业务精神,专业知识、能力素质逐渐滞后工作需要,出现本领不足、本领恐慌、本领落后。面对新情况新问题特别是复杂局面,不知道“为什么”、“怎样为”,准备不足、难以应对,导致履职业绩差,群众公认度低,同时也严重影响个人信心和工作热情。

二是动力不足不愿为。“不愿为”的症结在动力缺失。中央八项规定等各项禁令先后出台后,权力被关进了制度的笼子。一些干部难以适应勤俭廉洁、规范从严的新形势,把中央和各级党委、政府的规定当成“为官不为”的理由,把“干净”与“干事”对立起来,甘居中游,“不求有功,但求无过”。调研中,35%的受访对象都表示当前“为官不为”最突出表现是“不思进取,只求过得去”。 

三是担当不足不敢为。少数干部担心在工作中冒风险、得罪人,遇到困难畏首畏尾、患得患失,不敢迎难而上,把不出错作为行为准则。一些干部担心工作失误、踩到红线,有的怕触及利益、引火烧身,在大是大非面前态度暧昧,对错误思想和言行听之任之,无原则迁就,无底线退让。调研显示,超过半数的受访对象认为当前 “为官不为”最突出表现是“推卸责任、善于打太极”,42%的受访对象选择“怕得罪人、乐于当好人”。 

四是形式主义虚作为。工作中只在表面下功夫,重形式、轻实效,实干精神不足。看起来忙忙碌碌、马不停蹄,但主要是忙于“盆景”打造,追求“轰动效应”,不真抓实干,不解决实际问题。

三、新形势下“为官不为”的内外动因

造成“为官不为”的原因中,既有道德失范,也有制度失范,既有内在因素,也有外在影响,是多种因素共同作用的结果。

(一)个体主观层面

一是理想信念缺失。少数干部出现“为官不为”,归根到底是世界观、人生观、价值观“总开关”出了问题。一些干部宗旨观念不强,理想信念淡化,奉行中庸之道,只会明哲保身,不担责、不担难、不担险;少数干部坚持利己主义、现实主义,不关心事业兴衰和群众疾苦,把个人利益始终摆在第一位。

二是自我认知错位。一些干部以“父母官”自居,凌驾于群众之上,乐于听汇报、下指示,不深入群众、不了解实情,不具备解决实际问题能力。有的干部信奉经验主义,面对新的工作形势,只会简单套用原有管理模式和方式方法,导致手足无措,工作浮在表面。

三是消极心理作用。随着中央全面从严治党力度不断加大,对干部的监督管理越来越严、越来越紧,一些干部感觉时刻置于“显微镜”、“放大镜”下,认为“为官不易”,存在“少做少错、不做不错”的消极心态。调研访谈中发现,我市个别区的部分街道党政主要领导,在尚处年富力强的时期,向组织提出去人大、政协等较为“清闲”的单位工作,不愿担责、懒于担责、害怕担责的问题一定程度存在。

四是正向激励不足。近年来,发生在个别干部身上的不良事件被网络媒体快速传播、渲染放大,出现“干部做什么都不叫好”的情况,干部群体成为部分人群情绪发泄的对象,挫伤了一些干部干事创业的积极性。同时,相比日益繁重的工作任务,多数地区的干部群体收入水平没有同步增长,干部感觉付出没有相应回报,心态容易失衡。在选择造成“为官不为”的各类因素时,55.77%的调查对象勾选了该项,比例最高。

(二)外在客观层面

一是用人导向仍需强化。个别地方没有树立起凭实绩用干部的正确导向,一些敢担当敢作为的干部没有被及时发现和合理使用,有的地方对不担当不作为的干部漠然处之,没有严肃的督促惩处,甚至还会提拔晋升,长此以往,敢担当想作为的干部受到冷遇,助长了“为官不为”的不良风气。

二是权责界限不够明晰。当前我国正处于经济转型、社会转轨的关键时期。在体制机制和权责划分上,不少领域还处于“真空”、“断档”状态,部分岗位责任不明、互相交叉,致使一些干部思想上迷茫,行动上缺少遵循,容易产生扯皮推诿踢皮球等现象。调查显示,31.22%的受访对象表示“为官不为”的客观原因是“部门权限不清、岗位责任模糊”。

三是考核评价缺乏刚性。现行干部考核和绩效评价存在“两个刚性”不强问题。指标体系刚性不强,设置宽泛模糊,导致定量管理、落地操作难度较大;结果应用刚性不强,考核流于形式,干部只要不违纪、无硬伤,往往都能顺利通过。同时,奖惩措施不配套不跟进,考核难以发挥“指挥棒”作用。44.57%的受访对象认为,“干部考评不够科学、难以准确全面反映干部履职情况”是造成“为官不为”主要原因。

四是监督问责仍显滞后。对领导干部不作为,须有一套行之有效的监督追责体系进行约束。当前的问责制度,主要侧重于对“显性”的、结果性的问题进行问责,比如发生安全事故、未达成任务指标等,对“为官不为”这种“隐性”的问题,尚缺少可操作的定性方法和防范措施。另外,问而无责、重问轻责现象普遍存在,客观上导致不作为问题蔓延滋生。

四、新形势下“为官不为”的防治路径

我们认为,新形势下防治“为官不为”问题,既要坚持加强监督执纪等传统手段,也要注重强化正向激励,特别要聚焦问题精准发力,积极发挥多种手段的综合效应。

路径一:强化价值观教育,坚定干部理想信念。要注重从造成“为官不为”的道德文化和政治生态等深层次原因入手,加强理想信念教育,进一步树立正确的履职理念、价值体系,补好补足精神之钙。结合“两学一做”专题教育等,组织广大党员干部重温党章党规,深刻领会习近平总书记系列重要讲话精神,着重对“为官不为”问题进行自我反思、自我警醒、自我纠正,始终筑牢思想防线。注重加强干部群体职业道德建设,提升职业道德水准,推动干部对岗位始终保持强烈的责任感、使命感和认同感。在干部教育培训中把理想信念、党性原则和价值追求摆在更加突出的位置,作为各级党委中心组学习、党校培训教育的核心内容。通过宣讲团、研讨会等多种形式,把中央的政策方针、改革思路、最新要求及时传达给每名干部,确保真学真懂、全面掌握,强化干部“为”的自觉和自信。

 路径二:强化好干部标准,树立正确用人导向。选什么样的人、怎样选人,是一个地区从政环境和政治生态最重要、最直接、最具体的风向标。抓住了正确用人导向这个关键,就能提纲挈领、带动全局。要着眼地方经济社会发展和干部队伍建设实际,坚持基层导向、实干导向、公道导向,围绕20字好干部标准,切实选准用好干部。要通过有效的方式方法,甄别和发现敢于担当的干部,鼓励和用好敢于担当的干部。考察谈话时,可以把干部是否担当作为重要内容,通过与考察对象的上级领导、直接下属和工作搭档等知情人谈话,深入了解干部履职担当情况。民主测评时,增加敢于担当的测评项,近年来我市在“一报告两评议”、“三责联审”等工作中,通过开展反向测评,评判干部是否存在“为官不为”问题,取得较好效果。综合研判时,对干部推荐得票情况进行全面深入分析,对平时一贯表现突出、坚持原则、担当作为的干部,即使得票不是最高,也要综合考虑、大胆使用。

路径三:强化监督执纪,保持问责高压态势。编制部门要加强调研分析,制定形成干部岗位职责清单,作为甄别和处理“为官不为”的重要依据。健全治庸罚懒的发现机制,综合运用检查督查、考核考察、巡视巡察、作风评议等成果,必要时开展专项调查和随机暗访,及时发现“为官不为”问题线索。针对收集到的一些苗头性、倾向性问题及时发出预警,提醒纠正;对一些普遍性问题要探寻根源、完善制度。积极畅通群众举报渠道,依托“12345”等热线平台,鼓励和吸引社会公众参与,加大外部监督力度。结合党委政府中心工作和重点任务,设计开展专项考核,明晰工作目标、责任划分、完成标准和奖惩配套,在推进重点工作中发现、整治、纠正“为官不为”。建立专项督查制度,把 “为官不为”问题列入各级党委(党组)领导班子年度考核和干部选拔任用工作“一报告两评议”,以及党风廉政建设责任制考核的范围,对信访举报集中以及测评得票率低的地区和单位,组织专项调查或立项督查,发现问题限期整改,对涉嫌违纪的严肃追责处分。

路径四:强化正向激励,激发强大内生动力。强化正向激励,形成担当作为、主动作为的自发动力,对防治“为官不为”尤其重要。一要构建合理薪酬体系。积极构建与经济社会发展水平相适应的、科学的、相对合理的薪酬制度,灵活应用轮岗、进修、表彰、奖励等机会性激励手段,更好调动干部群体的工作积极性和创造性。二是探索构建容错机制。要把因缺乏经验先行先试出现的失误与明知故犯而违法违纪行为区分开来,把为加快发展的无意过失与为谋取私利故意违纪违法区分开来,保护干事创业干部的积极性。探索建立试错免责机制,实事求是评判干部得失,对那些工作中主动作为、敢于探索、取得成绩的干部要表彰表扬,优先使用。三要推进职业荣誉建设。改进宣传方式方法,做好勤政廉政先进典型的正面宣传和舆论引导,努力提高干部群体的社会公信力和美誉度,为干事创业营造良好社会氛围。

路径五:强化制度建设,从严规范管理干部。重点是推进四个方面制度建设:一是深入推进能上能下。在中央和省委有关推进干部能上能下意见办法基础上,研究制定我市实施细则,进一步明确“下”的情形,畅通“下”的通道,旗帜鲜明做到能者上、庸者下、劣者汰。二是深化分类管理改革。要从实际需要出发,改变以往大一统的粗放式管理方式,稳步推进干部分类管理改革,探索建立符合不同类别干部特点的管理制度,构建差异化的职务序列。三是改进日常考核机制。建立完善日常考核机制,尝试引入现代绩效管理工具,着力破解指标设计、数据采集、结果应用等制度难题,充分发挥日常考核在干部选用和监督管理中的基础性作用。四是完善干部交流制度。交流是提升干部能力、激发履职动力的重要方式。要积极破除不同单位上下、左右间的体制壁垒,坚持采取内部轮岗、跨部门交流任职等途径,使干部在更大范围经受锻炼。依托省、市有关年轻干部培养工程,鼓励和引导中青年干部到基层一线和急难险重岗位挂职锻炼,提高决策和解决实际问题的能力。

路径六:强化责任担当,形成监督管理合力。各级党委要将防治干部“为官不为”问题,作为落实全面从严治党主体责任的重要内容,摆在突出位置,切实抓紧抓好。纪检、组织、宣传、督查等部门要各司其责,密切配合,形成工作合力。要以干部监督工作联系机制为基础,适当吸纳发改、政务等部门作为成员单位,建立防治干部“为官不为”问题部门联席会议制度。各部门定期上报掌握的有关“为官不为”问题信息,加强沟通交流和信息互享。要加紧推进对“为官不为”甄别、判定等共性难题的联系会商,开展专题研究,结合工作实践不断完善意见办法,进一步探索细化措施,强化结果应用。


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