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法人治理结构视域下公共文化事业单位党建工作的思考
来源: 市文广新局 发布时间: 2015-06-29 浏览数: 37774

在我国事业单位法人治理结构建设具有里程碑意义的2011年,国家先后下发《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发[2011]5号)、《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》(国办发[2011]37号),出台了9个配套文件,其中《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》就面向社会提供公益服务的事业单位建立和完善法人治理结构的基本原则、总体要求、主要内容、组织实施等提出了具体要求。这两份重要文件的出台,标志着公益性事业单位法人治理结构建设从国家政策层面正式提上实践日程。

党和政府对公益性事业单位改革做出的这一全新部署,是建立在前期理论研究与试点实践基础之上的。早在2007年,以中央机构编制委员会办公室及国家事业单位登记管理局为推进主体,选择山西、上海、浙江、广东、重庆等五个省(市),由当地编制部门在部分面向社会提供公益服务的事业单位先期开展试点工作。国内多地图书馆、博物馆等作为公益性文化机构,相继被列入了当地的试点单位,启动了试点前期工作。2013年11月,党的十八届三中全会明确提出要“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会,吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”,全国各地党的宣传部门和文化行政主管部门纷纷行动,将公共图书馆、博物馆、文化馆法人治理结构建设纳入2014年度的重要工作,已进入以文化行政部门为主体进行大力推进的新阶段。本文试就公共文化事业单位(现代事业组织)内部治理模式中包括党组织在内权利、责任和利益的制度安排进行探讨。

一、在法人治理结构中与公共文化事业单位党建工作密切关联的制度设计与安排

治理结构是指为了达到组织治理目的而设计的组织架构,主要是关于法人权力机构、执行机构和监督机构三个部分的权利、责任和利益的制度安排,形成各自独立、权责明确、协调运转、相互制衡的高效的管理体制和运行机制。法人治理结构是治理结构的一种,是针对法人这种组织而设计的治理结构,我国学界以往更多地称其为“组织机构”或“管理体制”等。法人治理结构是现代企业发展的产物,随着各种组织的发展,法人治理结构已经不再局限于公司法人,而广泛运用于各种法人组织,包括事业单位法人、社会团体法人等。不同性质的法人,有不同的宗旨和目标,但是作为一个组织,其运转和管理同样需要治理结构。

法人的权力机构,又称决策机构,它是法人自身意思的形成机构,有权决定法人的生产经营或业务管理的重大问题。法人的执行机构,是法人权力机构的执行机构,有权执行法人章程、条例或设立命令所规定的事项以及法人权力机构所决定的事项。法人的监督机构,是指对法人执行机构的行为实行监督检查的机构。而作为更加完善的法人治理来说,不仅包括内部控制和治理,还应包括利益相关人的治理,主要履行监督和建立所有权和经营权分开、决策层和执行层分开,以利于科学决策、民主决策。而判断法人治理结构是否完善的基本标准则是能否构建和谐、健康、平衡的经营管理环境和行之有效的监督制约机制,使利益相关方各得其所。

(一)采用“理事会+执行负责人”的内部治理模式必然对公共文化事业单位党的领导体制带来影响。公立公共机构治理结构有三种基本模式。一是“首席执行官”模式:二是“管理委员会+首席执行官”模式;三是“理事会+执行官”模式。绝大多数国家的公共机构都设立理事会作为决策机构,执行官及团队作为执行机构。一般认为,“首席执行官”模式简单易行,适合规模小、人员少、提供具体服务的基层公共服务机构。“管理委员会+首席执行官”模式可以发挥行政负责人的主导型,又有利于对该机构的控制,适合部门代理机构以及其他行使或间接代为行使公权力的非部门公共实体采用。而公共文化事业单位与其他现代公益性事业组织一样由于其职能范围的广泛性、组织地位的独立性以及行为目标的公共性,适宜采用“理事会+执行负责人”的内部治理模式,形成理事会、执行人、监事会相互制衡的内部治理机制,使公益性事业组织成为自主管理、自我发展、自我约束的法人实体。理事会是事业单位的权力机构,重大事项由理事会决定,在法律上理事会是对组织负有最终责任的机构,是现代公益事业组织的最高权力机构。执行负责人或执行层是治理结构的核心,主持事业单位的日常管理工作,组织实施理事会决议,享有用人权等。政府出资举办的事业单位要建立监事会,监事会则对决策层和执行层形成制约和监督,监事会一般由监管机构、消费者代表和职工代表组成。由此在封闭的机制中实现党组织核心地位将面对全新的环境。

(二)以用人、激励为主要内容的治理机制要与治理模式相适应必然对党组织运行机制带来影响。治理机制是治理结构的重要支撑,主要内容之一的治理用人机制中关于选聘和解聘理事、理事长、监事会成员、执行负责人等的范围、资格条件、程序等一系列规定和操作规范,能进能出、引入竞争、公开公平是关键环节。而其中的治理激励机制同样也是一系列制度和程序的安排,包括对理事、理事长、监事会、执行负责人激励的条件、考核的真实性与准确性、激励的主体、激励内容制定的依据与标准等内容。党组织在干部任用、人才选培、表彰奖励、自身建设等方面工作就必须主动应对两套运行机制的相互整合与协作。

(三)基于制度规范的治理规则以及监督机制也将给党内规章制度执行带来影响。除了治理机构和治理机制外,还需有具体的制度规范可供指导决策、管理和监督运行,这就是治理规则。治理规则范围很宽,主要包括理事会议事规则、监事会工作程序和制度、行政负责人管理制度、治理信息披露制度等。治理结构、治理机制和治理规则三位一体,构成事业法人治理的新路径。而监督机制则包括谁监督、监督的内容、重点和程序,以及纠正偏差的方式和程序等一系列制度安排,监督的对象是理事会成员和执行负责人。其既是治理机制的重要内容,也是治理规则生效的依托。

事业单位的法人治理结构实质上就是实现组织功能的内部的“组织机构”或“管理体制”,包括领导体制和运行机制。不同的事业组织法人治理结构的内涵不尽相同,应该与事业组织所承担的功能相适应,与《宪法》和《中国共产党章程》赋予党组织在不同事业组织中的地位和作用相匹配。按照改革的目标。公益事业单位最终将成为具有独立法律地位的公法行政实体,不再受来自主管部门的直接管理和外部行政化约束。因而党组织对内的自我规范、自我约束、自我监督就不能缺位。

公共文化事业单位作为现代事业组织需要利益相关人参与的共同治理也需要党组织在角色定位上有突破。1986年通过并实施的《民法通则》首次对事业法人的地位进行了规定。但是,《民法通则》及《事业单位登记管理暂行条例实施细则》等有关行政法规对于事业法人只是做了原则性的规定,与许多国家的公益机构相比,与国内企业法人等其他法人相比,事业法人的法律位阶仍然处于较低的层次。而我国事业法人承担了繁重的公益性公共服务,已经暴露出与市场经济的要求和社会发展的明显不适应,不利于事业法人稳定发展和有效监管。同时,许多重要内容都没有做出规定,例如,“不分配约束原则”是对公益机构的最基本规定,能够保障公益机构的公益性质,避免公益机构追求自身利益最大化的可能,但对事业法人信息披露义务也没有明确规定。从共同治理的角度来讲,法人治理结构不仅包括所有者与经营者之间的关系及内部监督机制,还包括法人与利益相关人之间的关系以及外部监督机制。基于此公共文化事业单位的党组织还要在代表公众利益的角色上有作为。

二、法人治理结构视域下实现公共文化事业单位党建工作规范将面对的焦点问题

《党章》第五章规定:“实行行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织,发挥政治核心作用。实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织,对重大问题进行讨论和作出决定,同时保证行政领导人充分行使自己的职权。”十七届四中全会指出“把做好思想政治工作、促进事业发展贯穿科研、文化、卫生、体育和中小学等事业单位党组织活动始终,发挥党组织在本单位履行职责中的政治核心作用。”这些政策规范可以说既明确也比较模糊,都是一些原则性的要求,显得很空泛,实际运行中却不好把握。业务工作和党的工作“两张皮”的现象依然存在,主要是公益性事业单位中党的职能定位和作用发挥,在实践中怎样落到实处,缺乏一些可操作性的具体措施和一套行之有效的工作机制。

为认真落实《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》精神,积极稳妥推进事业单位改革,促进公益事业更好更快发展,坚持和加强党的领导,全面加强党的建设,充分发挥党组织在事业单位中的政治、思想、组织保证作用,中共中央办公厅2012年印发了《关于在推进事业单位改革中加强和改进党的建设工作的意见》,提出准确把握在推进事业单位改革中加强和改进党的建设工作的总体要求与目标任务。提出要高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,紧紧围绕加强党的执政能力建设和先进性建设,以确保事业单位改革正确方向、推动事业单位健康发展为目标,以改革创新为动力,全面加强事业单位党的思想、组织、作风、制度和反腐倡廉建设,着力健全事业单位党的领导体制和工作机制,不断提高事业单位党的建设科学化水平,保证党的路线方针政策在事业单位全面贯彻落实的总体要求。确定把党的建设工作与事业单位改革发展紧密结合起来,同步规划,同步推进。围绕分类推进事业单位改革阶段性目标要求,对继续保留、从事公益服务的事业单位,要根据不同行业、不同类型、不同管理体制的特点和要求,进一步加强和改进党的建设工作,使党组织体系健全、设置合理、制度完善、机制灵活,领导班子和人才队伍充满活力,基层党组织和党员队伍作用充分发挥,形成与中国特色公益服务体系相适应的事业单位党建工作新格局的目标任务。

随着社会主义市场经济体制的逐步建立和健全,对党在领导公共文化事业单位改革发展中的体制机制提出了更高的要求。党对事业单位领导的体制机制是一个错综复杂的系统,其顺畅运转需具备强有力的领导核心、党政合作分工明确的责任体系、运转协调的职能部门、上下贯通的领导机构、与党领导公共文化事业单位相适应的党的组织体系及完善的法规制度等。在推进公共文化事业单位法人治理结构建设过程中,党建工作面临的突出问题将进一步显现。

(一)公共文化事业单位内部领导体制不完善,党政具体分工不明确的问题将突显。与其他很多事业单位一样党组织职能定位不够具体,可操作性不强。纵向管理体制不顺,政事不分、管办不分,削弱了党组织在领导公共文化事业单位发展方面的能力。我市公共文化事业单位在长期工作实践过程中形成的实际上的行政领导人负责制的局限性不断显现,主要表现为:党组织负责人和行政负责人都是由同一级别党政部门领导机关选拔任命的,党、政负责人是平级的,同一级别的负责人相互监督内耗严重。对于一些实际操作方面的问题,如究竟哪些事应由党组织负责,哪些事应由行政领导人负责,党组织会议、党政联席会、行政办公会议事决策范围究竟该如何划分,如何协调运转,在很长时间内也没有加以明确和规范。在领导方式上,很受关注的党政“一肩挑”这种方式确实取得了一定的效果,在一定程度上解决了很多问题。但其弊端也显而易见,不但增加了“一把手”的工作量,同时分散了精力,使党的工作受到了极大地影响,更谈不上监督制约了。由此党组织功能作用发挥也不充分,从更深层面也带来了党务工作队伍后继乏人等问题。在接受调查的党务干部中,35岁以下的仅占7.7%,36—45岁的占23.8%,46岁以上的就占到68.5%,比例过一半,年龄偏大、后继乏人的现象比较严重。在学历上,研究生以上文化程度的占9%,大学(含大专)文化程度的占84.5%,高中(中专)及以下文化程度的占6.5%,表明从事党务工作者的普遍素质还是很高的。另外党建经费缺乏制度规范,保障很难到位。与业务工作相比,党建经费在一定程度上不能保障,90 %的人认为当前党建工作最需要加强的是必须落实党建工作经费,形成制度规范。

(二)在选人用人、员工激励等运行机制方面不健全,干部人事管用不合拍的问题将突显。选人方式过于单一,受限于招录的局限性和片面性,常出现不适应岗位要求的情况。人员管理结构有差异,干部队伍多重身份并存,不利于单位人员的管理和发展。考核评价机制不科学,收入分配、激励机制不到位。干部出口不畅。没有干部退出机制,想要的进不来,不想要的出不去,该上的职数少,该下的不敢动,导致队伍日趋老化,人员暮气有余。班子成员外行多,流动性大,不符合事业单位的发展规律。同时缺少专业型人才、各阶段干部积极性调动不到位的现象也比较普遍。在事业单位有效的人力资源配置机制尚未建立,让优秀青年人才脱颖而出的氛围尚未真正形成。科学的绩效考评机制尚未真正建立,岗位业绩考核、能力评估等与职工切身利益相关的激励制度还停留在传统的定性评价阶段,且缺乏有效的理论指导,现有的激励如评优、晋升、奖金福利分配等也缺乏量化指标。适合市场化运作的薪酬体系尚未构建,工资分配尚未与业绩挂钩,生产要素参与分配的办法尚处于探索阶段。

(三)公共文化事业单位党组织参与重大问题的决策、重大事项监督不顺畅的问题将突显。部分公共文化事业单位党组织负责人对参与重大问题决策的重要性认识不足。参与重大问题决策的程序和方法不够规范。对于哪些是重大问题,党组织参与决策的流程、方式方法,在如何落实上没有明确的规定。决策民主和集中有待进一步改进。“一言堂”和“家长制”,议而不决、不议已决的现象较为普遍。保证监督是所有事业单位党组织的重要职能。但在现行体制下,部分公共文化事业单位党组织负责人为了避免党政双方产生矛盾,影响党政关系,往往采取息事宁人的态度,不愿监督或放弃监督。上级监督由于力量所限和掌握情况较困难,往往出现监督不到位的问题。群众监督有名无实,单位权力运行透明度低,多数职工对单位的决策和运行情况不是很了解,难以进行有效的监督。近几年,公共文化事业单位虽建立了不少监督制度,但有的制度过于原则、抽象,难以操作,有的没有认真抓好落实,形同虚设。当然,滋生腐败和个人自身意志薄弱,经不起诱惑和考验,思想素质不高也有很大关系。根据一项调查,对于党组织在监督方面存在的突出问题,49%的人认为上级监督下级容易,同级监督难,下级监督上级更难;23%的人认为监督停留在口头,无人认真执行;21%的人认为八小时外无法监督;6%的人认为重大事项不公开、不透明,无法监督;1%的人认为监督、举报领导,会遭到打击报复。

三、现代法人治理结构下加强公共文化事业单位党建工作的思考

探索建立公共文化事业单位理事会或董事会,是完善现代公共文化事业单位法人治理结构的重要标志,是健全社会支持和监督公共文化事业发展长效机制的重要举措。在现代公共文化服务体系中,进一步完善治理结构,依法落实党组织的领导地位、合理设置公共文化事业单位理事会或董事会、科学建立理事会章程,是坚持和完善党的领导的重要举措,也是完善中国特色现代公共文化服务体系的客观需要。

一是依法明确界定公共文化事业单位党组织的地位,在推进法人治理结构中落实党组织领导作用。

党对事业单位的领导,不仅仅局限于对事业单位党的工作的领导,应该是对事业单位改革、发展、稳定全局的领导。党的领导主要是把握事业单位发展方向,体现在对事业单位改革发展中具有战略性、全局性、根本性问题作出决策的重大职责上,表现为对重大问题和重大事项的决策权,对重大决议执行情况的监督权。事业单位党组织应该发挥把握方向,总揽全局,决策重大事项,协调各方利益的重大作用,担负统一领导事业单位改革发展的重大责任。根据走访和电话询问的情况汇总,有超过80%的事业单位并没有明确界定党组织的地位,即不清楚本单位实行的是行政领导人负责制还是党组织领导下的行政领导人负责制。对此问题本系统多年也没有进行明确,更多的是在事业单位任命法人后把法人负责制直接理解为行政领导人负责。事业单位分类后,我局8个公益一类直属事业单位承担着公共文化服务的职能,此种组织行为目标的公共属性、管办分离逐步推进决定了宜实行党委(支部)领导下的行政领导人负责制。由于《党章》明确规定,实行不同负责制的事业单位党组织的地位作用不同,在推进法人治理结构过程,党组织决策权、监督权的有无,以及实现的方式途径都由此衍生。因此必须首先解决党组织的定位问题,明确具体的单位实行的是行政领导人负责制还是党组织领导下的行政领导人负责制,以便进一步正确认识、把握和实现党组织领导核心的地位和作用,依法落实党组织的领导核心地位。依据《党章》,实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织,必须对重大问题进行讨论和作出决定,同时要保证行政领导人充分行使自己的职权。

二是建立健全党组织参与公共文化事业单位建设发展的融入机制,科学设置公共文化事业单位理事会。

从目前国内数百所大学相继建立起理事会或董事会的实践来看,可以将图书馆、博物馆、文化馆理事会职能定位为:重大问题的决策和监督机构,由党委(支部)负责联系和召集。理事会职责应包括:参与公共文化事业单位重大决策、绩效评价和监督行政权力运行;审议本单位发展年度报告;对单位发展规划、学科建设、科技开发等进行审议和监督;拟订或审议内设机构或分支机构设置方案;根据主管部门的委托,参与考察本单位管理层人选;寻求社会支持,筹措办馆资金的支持等等。通过理事会或董事会,有助于打破传统的办馆体制和治理结构,必将在公共文化事业单位依法办馆、自主管理、民主监督、社会参与等方面发挥重要作用,使公共图书馆、博物馆、文化馆等在得到更多的社会参与支持的同时,更加适应经济社会发展的需要。

在操作层面要进一步完善“双向进入、交叉任职”体制,依法依规加强领导班子建设。将符合条件的党委(支部)书记和其他成员通过法定程序,选聘到理事会,从组织体制上保证党组织融入公共文化事业单位的管理,参与单位的重大决策。健全党组织参与重大问题决策机制,形成党组织与法人治理结构在决策上的合力。对党组织参与重大问题决策和支持法人治理结构依法行使职权、党建工作经费保障进行制度安排。从实践来看,党委(支部)会议制度、中心组学习制度、理事会制度等,都是公共文化事业单位党组织参与企业重大决策的机制保证。这些制度安排确保了党组织参与决策与法人治理结构依法行使决策权形成合力。从一些成功的经验来总结,目前员工思想政治工作、精神文明建设、党风建设和反腐倡廉等工作,按照党章规定由党组织决策,同时充分听取执行层意见;领导班子和专业技术人员队伍建设工作、人才工作、组织文化建设等,由党组织与执行层共同决策;业务管理的工作,由董事会、执行层依法执行。一个依法的、规范的、分工明确的决策机制的形成,才能保证整个机制的正常、有效的运作。建立理事会管理办法,作为党组织管活、管好人才的制度依托。理事是法人治理结构中的高级管理人员,是党组织管干部、管人才的重要对象。为了确保任职理事的素质与岗位要求相符,举办部门党委要制定明确的管理办法,规定选聘程序、任职条件,应尽的责任、义务和管理权限等事宜,依法产生合适人选。加强对法人治理结构成员的专业培训,增强党员干部“进入管理起作用”的能力。

三是探索建立党组织领导、馆长治馆、专家治文、内外参与的制度规范,完善公共文化事业单位章程。

公共文化事业单位章程是公共文化事业单位的基本法,是公共文化事业单位依法自主办馆、实施管理和履行公共职能的基本准则,是规范公共文化事业单位制定内部管理制度及规范性文件、实施办馆和管理活动、开展社会合作的纲领性规章。在公共文化事业单位章程中,必须要明确坚持党的领导和党组织领导下的馆长负责制的实施规则;规范党组织集体领导的议事规则、理事会履行重大问题的决策和监督职责的程序、馆长独立负责地行使职权的运行机制;界定决策机构、执行机构、学术权力、民主监督等组织及其运作程序,明确公共文化事业单位内部各种权力的运行规则。通过公共文化事业单位章程的规定,使公共文化事业单位内部治理做到有章可循、有法可依,筑牢公共文化事业单位治理结构的科学化、制度化和规范化的基础。

坚持党的领导,是坚持社会主义公共文化方向、办好人民满意的图书馆、博物馆、文化馆的有效保证,是中国特色现代图书馆、博物馆、文化馆制度必须坚持的基本原则。把坚持党的领导与完善现代图书馆、博物馆、文化馆制度联系起来,依法落实党组织的领导地位,合理地设置图书馆、博物馆、文化馆理事会,科学地制定图书馆、博物馆、文化馆章程,使坚持党的领导与现代图书馆、博物馆、文化馆制度相互促进、融为一体,这是完善中国特色现代图书馆、博物馆、文化馆制度的关键所在和重要举措。


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